Denominam-se atos normativos os regulamentos e outros atos que contenham normas destinadas a regular a aplicação das leis, ou emitidos no exercício do poder de polícia, investido nas autoridades responsáveis pelo bem-estar, a segurança e a ordem públicas. Nesses sentidos, a expressão ato normativo é uma das modalidades de ato administrativo. Incluem-se nessa categoria:
- decretos assinados pelo presidente da República, no uso da sua competência para baixar decretos e regulamentos para a fiel execução das leis [CF, art. 84, IV]; ou no desempenho da direção superior da administração federal e das suas várias atribuições privativas, enumeradas nos demais incisos do art. 84 da CF;
- portarias expedidas pelos ministros de Estado, contendo "instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos" [art. 87, parágrafo único, II], e "atos pertinentes às atribuições que lhes forem outorgadas ou delegadas pelo presidente da República" [art. 87, parágrafo único, IV]; e
- resoluções, portarias, circulares, instruções e outros atos ou pareceres ditos normativos, baixados por órgãos de deliberação coletiva, ou autoridades singulares, no exercício das suas atribuições legais, regulamentares ou regimentais; ou, ainda, por delegação de autoridades superiores.
Entrada em vigor. Triplo controle. Atos normativos entram em vigor quando publicados no Diário Oficial da União. Mas podem ter sua eficácia postergada, se assim dispuser o seu texto. São sujeitos a triplo controle: (i) administrativo, ou disciplinar, pela autoridade superior a quem os assina; (ii) jurisdicional, pelos tribunais, quanto à sua conformidade à Constituição e à(s) lei(s) em que se basearem; e (iii) político, pelo Congresso, quanto à exorbitação do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa.
O controle administrativo, ou disciplinar, é em geral discreto: a autoridade superior manda que a inferior modifique, ou revogue, o ato. O jurisdicional declara a nulidade total ou parcial do ato questionado. O político, do Congresso, exercido nos termos do art. 49, V, da CF, susta a eficácia do ato abusivo, mas não o pode alterar ou substituir por outro.
Atos normativos - como, de resto, todos os demais atos expedidos pelo Executivo - sofrem uma limitação insuperável: têm de ter apoio direto em lei. Não podem inovar, estabelecer obrigações, criar direitos - exceto na estrita medida em que autorizados direta e inequivocamente por uma lei. Inovar, em direito, é matéria reservada à lei, sem a qual ninguém pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa [CF, art. 5º, II].
Ademais, é preciso notar que o poder regulamentar, investido originária e privativamente pela Constituição no presidente da República [art. 84, II], não pode ser por este delegado aos ministros de Estado e, menos ainda, a autoridades a eles subordinadas. Ministros têm competência para expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos [art. 87, parágrafo único, II]. Assim, para dizer o mínimo, é impróprio uma lei atribuir diretamente a um ministério, ou a determinado conselho ou autoridade, competência para regulamentar seus dispositivos. Essa impropriedade não se refere, porém, à atribuição de competência, pela lei, seja aos ministros, seja aos seus subordinados, para praticar determinados atos, dentro dos termos especificados no texto legal. Assim, essas autoridades ficam habilitadas a exercer tais atribuições, desde que não atropelem a reserva legal referente à criação de direitos ou à imposição de obrigações.
Observados esses limites, vale notar, porém, que os atos normativos só têm força coercitiva própria para dentro, e, ainda nesse caso, em função de sua legalidade, isto é: só obrigam os funcionários subordinados a quem subscreve o ato. Os cidadãos só estarão obrigados a obedecer-lhes na medida em que, destinando-se a esclarecer o disposto numa lei, as partes tenham de lidar com os funcionár
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